인천광역시 지하도상가 관리 운영 조례  일부개정조례안

인천광역시

인천광역시 지하도상가 관리 운영 조례 일부개정조례안

의 안 번 호	288		제출연월일 : 2023. 2. .
			제 출 자 : 인천광역시장

1. 제안이유

2022.2.1.부터 지하도상가의 양도·양수 및 전대 유예기간이 종료되면서, 이를 위반한 자에 대한 행정처분이 가져올 지하도상가 상권의 침체와 사회적 갈등을 방지하고, 코로나19의 장기화와 고물가‧고금리‧고환율 등 3고로 인하여 침체된 지역경제 활성화와 소상공인 보호를 위해  지하도상가 정상화에 필요한 사항을 규정하려는 것임.

2. 주요내용

가.	사용자가 전차를 승인받은 자와의 의견 교환을 통해 점포에 관한 권리를 포기하는 경우, 전차를 승인받은 자에 대하여 해당 점포를 수의의 방법에 의하여 사용·수익허가할 수 있도록 근거를 신설함.(안 제3조의2제1항)

나. 전차를 승인받은 자가 사용자에 대하여 점포를 반환한 경우, 전차를 승인받은 자에 대하여 잔여 점포를 지명경쟁의 방법에 의하여  사용·수익허가할 수 있도록 근거를 신설함.(안 제3조의2제2항)

다. 전차를 승인받은 자가 사용자에 대하여 점포를 반환하지 않는 등 부득이한 사유에 의해 사용자의 사용·수익허가가 취소된 경우,  사용자에 대하여 해당 점포를 수의의 방법에 의하여 사용·수익허가할 수 있도록 근거를 신설함.(안 제3조의2제3항)

라. 사용·수익허가 특례의 경우에 대한 허가기간 등을 신설함.(안 제3조의2제4항)

마. 수의 및 지명경쟁 방법에 의한 사용․수익허가의 적용례를 신설함.(안 부칙 제2조)

3. 참고사항

가. 신․구조문대비표: 붙임 참조

나. 관계법령: 붙임 참조

다. 예산조치: 별도조치 필요 없음

라. 기    타

1) 입법예고(2023.1.10.～1.30.) 결과: 붙임 참조(의견 23건 있음)

2) 자치법규 입안점검표: 붙임참조

3) 비용추계서 미첨부 사유서: 붙임 참조

인천광역시조례  제    호

인천광역시 지하도상가 관리 운영 조례 일부개정조례안

인천광역시 지하도상가 관리 운영 조례 일부를 다음과 같이 개정한다.

제3조의2를 다음과 같이 신설한다.

제3조의2(사용·수익허가의 특례) ① 종전 조례(2020년 1월 31일 조례 제6328호 및 이로 개정되기 전의 것을 말한다. 이하 같다)에 따라 전대차를 승인받은 자들의 혼란 최소화, 지하도상가의 상권 기능 상실과 사회갈등의 방지를 위하여 사용자가 종전 조례에 따라 전차를 승인 받은 자(이하 “전차인”이라 한다)와 의견 교환을 통해 사용·수익허가 받은 점포에 관한 권리를 포기한 경우에는 시장은 해당 점포를 전차인에게 수의의 방법으로 사용·수익허가할 수 있다.

② 전차인이 사용자에게 점포를 반환하고, 점포의 사용·수익허가를 신청하는 경우에는 시장은 지명경쟁의 방법으로 해당 지하도상가의 잔여 점포에 대하여 사용·수익허가할 수 있다. 이 경우 사용·수익허가 대상 전차인은 2020년 1월 31일 이후에 반환한 자로 한정한다.

③ 사용자가 직접 영업을 하고자 하였음에도 전차인이 점포를 반환하지 않는 등의 부득이한 사유로 전대를 해소하지 못하여 사용자에 대한 사용․수익 허가가 취소된 경우에는 시장은 해당 점포의 반환 절차가 완료된 후에 종전 사용자에게 수의의 방법으로 사용·수익허가할 수 있다.

④ 제1항부터 제3항까지의 사용·수익허가 기간은 5년으로 하되, 1회에 한하여 5년을 연장할 수 있다. 이 경우 총 사용·수익허가 기간은 관리수탁자의 잔여 관리위탁기간을 넘지 못한다.

부     칙

제1조(시행일) 이 조례는 공포한 날부터 시행한다.

제2조(사용·수익허가의 특례에 관한 적용례) 제3조의2제1항 및 제2항의 개정규정은 2022년 2월 14일 이전에 관리수탁자로부터 종전 조례(2020년 1월 31일 조례 제6328호 및 이로 개정되기 전의 것을 말한다)에 따라 전차를 승인받은 자가 2023년 6월 30일까지 사용·수익허가를 신청하는 경우에 한정하여 적용한다.

신․구조문 대비표

현 행	개 정 안
<신 설>	제3조의2(사용·수익허가의 특례) ① 종전 조례(2020년 1월 31일 조례 제6328호 및 이로 개정되기 전의 것을 말한다. 이하 같다)에 따라 전대차를 승인받은 자들의 혼란 최소화, 지하도상가의 상권 기능 상실과 사회갈등의 방지를 위하여 사용자가 종전 조례에 따라 전차를 승인 받은 자(이하 “전차인”이라 한다)와 의견 교환을 통해 사용·수익허가 받은 점포에 관한 권리를 포기한 경우에는 시장은 해당 점포를 전차인에게 수의의 방법으로 사용·수익허가할 수 있다. ② 전차인이 사용자에게 점포를 반환하고, 점포의 사용·수익허가를 신청하는 경우에는 시장은 지명경쟁의 방법으로 해당 지하도상가의 잔여 점포에 대하여 사용·수익허가할 수 있다. 이 경우 사용·수익허가 대상 전차인은 2020년 1월 31일 이후에 반환한 자로 한정한다. ③ 사용자가 직접 영업을 하고자 하였음에도 전차인이 점포를 반환하지 않는 등의 부득이한 사유로 전대를 해소하지 못하여 사용자에 대한 사용․수익 허가가 취소된 경우에는 시장은 해당 점포의 반환 절차가 완료된 후에 종전 사용자에게 수의의 방법으로 사용·수익허가할 수 있다. ④ 제1항부터 제3항까지의 사용·수익허가 기간은 5년으로 하되, 1회에 한하여 5년을 연장할 수 있다. 이 경우 총 사용·수익허가 기간은 관리수탁자의 잔여 관리위탁기간을 넘지 못한다.

관계 법령

□ 「공유재산 및 물품관리법」

제20조(사용허가) ① (생  략)

② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 사용허가를 하려면 일반입찰로 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치거나 수의(隨意)의 방법으로 허가할 수 있다.

1. 허가의 목적ㆍ성질 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우

□ 「공유재산 및 물품관리법 시행령」

제13조(사용허가의 방법) ① ~ ② (생  략)

③ 법 제20조제2항제1호에 따라 수의(隨意)의 방법으로 행정재산의 사용허가를 할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.
24. 제1호부터 제23호까지에서 규정한 사항 외에 행정재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등이나 계약의 목적ㆍ성질 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란한 경우로서 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우

④ (생  략)
⑤ 법 제20조제2항제1호에 따라 지명경쟁의 방법으로 행정재산의 사용허가를 할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.

1. ~2. (생  략)

3. 그 밖에 지방자치단체의 장이 재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등이나 계약의 목적ㆍ성질 등으로 보아 사용허가를 받을 자를 지명할 필요가 있는 경우

제19조(관리위탁 행정재산의 수탁 자격 및 기간) ① ~ ④ (생  략)

⑤ 관리수탁자가 수탁재산의 일부를 사용ㆍ수익하거나 다른 사람으로 하여금 사용ㆍ수익하게 하려는 경우에는 관리위탁기간 내에서 하여야 한다.

입법예고 결과 요약서

○ 입법예고 결과: 23건 의견 접수

의견제출처	제 출 의 견	조 치 내 용
황** 외 650명 (인천지하도상가 비상대책위원회)	○ 전차인 퇴거 불응 시 우려 - 임차인 직영코자 전차인 퇴거 요청하였으나 전차인 불응문제 발생	○ 반영 - 직영을 원하는 임차인이 부득이한 사유로 전대를 해소하지 못한 경우 임차인 보호 방안 조례 추가
	○ 수의계약 법적 근거 없음.	○ 참고 - 개정조례(안)은「공유재산 및 물품관리법」제20조(사용허가)제2항 및 「공유재산 및 물품관리법 시행령」제13조(사용허가의 방법)제3항 제24호*를 근거로 함. * 행안부와 사전협의 완료 * 계약의 목적, 성질 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란한 경우 지방자치단체의 조례로 내용과 범위를 정한 경우
	○ 전차인 점포 반환 적절성 - 점포에 대한 사용 권한은 임차인에게 있음. 전차인이 점포를 반환한다는 것은 맞지 않음.	○ 참고 - 임차인 직영시 전차인은 사용중인 점포를 임차인에게 반납해야 한다는 의미로 임차권과 무관함.
	○ 사용허가기간의 적절성 - 수의계약으로 기존 전차인이 새로운 임차인이 되더라도 해당 상가 관리수탁자의 잔여 관리위탁기간을 넘지 못하는 것은 불합리	○ 미반영 -「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제19조(관리위탁 행정재산의 수탁 자격 및 기간)제5항에 의거 사용 허가는 관리수탁자의 위탁기간 내에서만 가능 - 「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」제17조의2(공유재산 사용·수익허가 및 대부에 관한 특례)의 적용여부에 대해 법률자문 결과 불가 입장임.
	○ 일몰규정의 적절성 - 금번 개정규정들은 일회성 내용들로써 조례의 지속가능성이 없음.	○ 참고 - 일몰규정(2023.6.30.까지)을 명시하여 지하도상가 혼란 최소화 및 운영 정상화를 위한 방안임. * 행안부와 사전협의 (당초) 22.10.27. → (연장기간) 23.6.30.
	○ 전통시장법 반영 필요 - 사용허가 기간을 전통시장법을 적용(5년단위 3회 이내)	○ 미반영 -「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제19조(관리위탁 행정재산의 수탁 자격 및 기간)제5항에 의거 사용 허가는 관리수탁자의 위탁기간 내에서만 가능 - 「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」제17조의2(공유재산 사용·수익허가 및 대부에 관한 특례)의 적용여부에 대해 법률자문 결과 불가 입장임.
	○ 공동사업자 인정 필요 - 기존 임차인이 전차인과 공동으로 사업자등록을 하고 운영한다면 안된다는 법적 근거 없음. 아래와 같이 이익공유제 제안 ‧ 임차인: 사업장 확보에 기여한 자 ‧ 전차인: 임차인이 마련한 사업장에서 주도적으로 영업을 하는 자	○ 미반영 - 임차인의 사용허가 기간중 공동사업자 허용은 임차권에 대한 권리를 전차인 에게 일부 양도하는 것으로 위법함. * 행안부는 또다른 양도·양수의 형태로 위법 의견
(사)인천광역시 지하도상가 연합회	○ 수의계약 대상 확대 필요 - 직접사용자의 범위를 자녀 또는 가족으로 확대 - 해당점포 의견교환 불발시 타인과의 수의계약 허용	○ 미반영 - 수의계약 대상을 가족 및 타인에게 확대하는 것은 양도·양수를 허용하는 것으로, 상속을 제외한 양도·양수는 불가함.
	○ 수의계약 시 관리수탁기간 관계없이 10년 보장 필요	○ 미반영 -「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제19조(관리위탁 행정재산의 수탁 자격 및 기간)제5항에 의거 사용 허가는 관리수탁자의 위탁기간 내에서만 가능 - 「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」제17조의2(공유재산 사용·수익허가 및 대부에 관한 특례)의 적용여부에 대해 법률자문 결과 불가 입장임.
	○ 개정조례 일몰일자 연장 - 정상화 조치를 완료하기에 ‘23.06.30.은 제도적‧금전적, 기타 현실적으로 너무 촉박한 기한임. - ‘23.7.1.~12.31.까지 숙려기간 부여 후 24년부터 실행	○ 미반영 - 일몰규정(2023.6.30.까지)은 대법원 판결 이후 법적안정성 제고와 선의의 피해와의 비교형량을 통해 마련한 최선의 방안으로 최소한 으로 운영되어함. * (당초) 22.10.27. → (행안부 승인기간) 23.6.30.
이** (부평** 지하도상가 상인회)	○ 한시적 양도‧양수 허용 - 양수 대상을 전차인으로 한정하지 않고 허용 - 직영하는 임차인에게도 양도·양수 기회 부여	○ 미반영 - 상속을 제외한 양도·양수 허용은 상위법 위반으로 불가
	○ 사용허가 기간 - 現 관리수탁자 잔여계약기간이 ‧ 10년 이상: 잔여계약기간까지 인정 ‧ 10년 미만: 2년 추가인정 후 지명입찰	○ 미반영 - 개정조례(안)은 전차인에 대한 신규 사용 허가에 관한 내용으로 그 기간을 정한 것으로, 직영하고 있는 임차인과의 형평성을 고려하여 불가함.
박*순 (도림동)	○ 사용허가 기간까지는 전대 허용 - 기존조례를 믿고 상가를 구입하였기에 허가기간까지는 전대를 허용하여 임차인을 보호	○ 미반영 - 전대를 허용하는 것은 상위법 위반으로 불가
오*호 (부평역 지하도상가)	○ 지하도상가 상인들은 부정을 저지른 자가 아닌 선량한 인천시민임. - 인천시를 믿고 한 투자임.	○ 참고 - 대법원 확정판결로 “양도·양수 및 전대” 금지 상황에서 임·전차인을 보호하기 위해 마련한 최선의 대안이며, 조례개정은 법적근거를 마련하기 위해 불가피함.
	○ 임차인들과 소통을 통한 지원책 마련	○ 참고 - 지속적인 소통으로 법적 범위내 지원방안 마련
오*근	○ 조례개정 반대 - 상인들을 범죄인 취급 말라 - 상인 피해 최소화 대책 마련 - 적절한 보상 요구 - 인천시 잘못 인정 요구 - 임차인들과 소통창구 마련 요구	○ 미반영 - 대법원 확정판결로 “양도·양수 및 전대” 금지 상황에서 임·전차인을 보호하기 위해 마련한 최선의 대안이며, 조례개정은 법적근거를 마련하기 위해 불가피함. - 피해보상에 대한 법적근거 없는 상황에서 조례 개정을 통한 보호대책 마련 중으로 필요시 의견제시 바람.
황*정	○ 조례개정 반대 ○ 임차인에 대한 대책이 없음 - 인천시 잘못 인정 요구 - 지하도상가 전수조사 요구 - 임차인 재산권 보호 방안 마련 - 전통시장법 적용방안 모색 - 상설협의회 구성 필요	○ 미반영 - 대법원 확정판결로 “양도·양수 및 전대” 금지 상황에서 임·전차인을 보호하기 위해 마련한 최선의 대안이며, 조례개정은 법적근거를 마련하기 위해 불가피함. - 피해보상에 대한 법적근거 없는 상황에서 조례 개정을 통한 보호대책 마련중으로 필요시 의견제시 바람.
장** ((주)****하아케이드)	○ 전차인 퇴거 불응 시 우려 - 임차인의 권리금에 대한 인천시 책임 요구	○ 부분반영 - 직영을 원하는 임차인이 부득이한 사유로 전대를 해소하지 못한 경우 임차인 보호 방안 조례 추가(반영) - 임차인 권리금 피해보상에 대한 법적 근거 없음.(미반영)
	○ 숙려기간까지 양도·양수 및 전대 허용	○ 미반영 - 대법원 확정판결로 현재 “양도 · 양수 및 전대” 는 불가함.
	○ 소상공인 대출를 받은 전차인이 폐업시 대출금을 전액 상환해야 하는데 인천시의 구제 방법	○ 참고 - 전차인 폐업신고 시 기존 대출금 분할상환 또는 일시상환 유예 등 대출 연착륙 방안 검토 중임.
	○ 전차인 보호대책인 잔여점포 지명경쟁의 방안을 전차인이 만족 할 것인가	○ 참고 - 대법원 확정판결로 “양도·양수 및 전대” 금지 상황에서 임·전차인을 보호 하기 위해 마련한 최선의 대안임.
	○ 사용허가 기간 최대 보장	○ 미반영 -「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제19조(관리위탁 행정재산의 수탁 자격 및 기간)제5항에 의거 사용 허가는 관리수탁자의 위탁기간 내에서만 가능 - 「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」제17조의2(공유재산 사용·수익허가 및 대부에 관한 특례)의 적용여부에 대해 법률자문 결과 불가 입장임.
	○ 유예기간 종료 후 행정처분은 대책없는 발상임.	○ 참고 - 대법원 확정판결로 “양도·양수 및 전대” 금지 상황에서 임·전차인을 보호하기 위해 마련한 최선의 대안임.

자치법규 입안점검표

1. 입안시 유의사항

구 분	점검항목	검토사항	비고
1. 입법의 필요성	가. 상위법령의 위임이나 사무의 성격에 적합한 자치법규(조례, 규칙) 입법형식을 선택하였는지?	예☑ 아니오□
	나. 자치법규 입법방식(제정, 전부개정, 일부개정, 폐지)을 적절히 선택하였는지?	예☑ 아니오□
	다. 자치법규 시행의 효과와 시행에 따른 문제점에 대하여 면밀히 분석ㆍ검토하였는지?	예☑ 아니오□
	라. 자치법규의 시행에 필요한 다른 자치법규 및 행정규칙 등이 해당 입법안의 입안 시 함께 검토되었는지?	예☑ 아니오□
2. 입법내용의 정당성 및 법적합성	가. 상위법령의 근거 규정과 내용을 정확히 인용하고 있는지?	예☑ 아니오□
	나. 상위법령과 중복되거나 상충되는 내용이 없는지?	예☑ 아니오□
	다. 상위법령의 근거 없이 권리 제한, 의무 부과, 벌칙을 정하거나 새로운 규제를 정하고 있지는 않은지?	예☑ 아니오□
	라. 평등원칙, 비례원칙 등 「행정기본법」 제2장 행정의 법원칙에 반하는 내용은 없는지?	예☑ 아니오□
3. 입법내용의 통일성 및 조화성	가. 다른 자치법규와 조화를 이루고 자치법규 상호간에 중복되거나 상충되는 내용이 없는지?	예☑ 아니오□
	나. 입법내용이 해당 자치법규의 소관사항에 적합한 것인지?	예☑ 아니오□
4. 표현의 명료성 및 평이성	가. 입법내용의 의미가 명확하게 이해되고 입법의도가 정확히 표현되었는지?	예☑ 아니오□
	나. 시민이 그 내용을 쉽고 명확하게 이해할 수 있도록 알기 쉽게 만들어 졌는지?	예☑ 아니오□

2. 감독부서 및 관계부서 협의사항

구 분	관계부서 (기관)	협의결과	비고
가. 「인천광역시 의안의 비용추계에 관한 조례」에 따른 비용추계 및 재원조달방안 등 적정 여부	예산담당관	해당없음 ☑
		의견있음 □ 의견없음 □
나. 「인천광역시 각종 위원회의 설립·운영에 관한 조례」에 따른 위원회 설치 등 적정 여부	자치행정과	해당없음 ☑
		의견있음 □ 의견없음 □
다. 조직과 관련한 자치법규의 경우 관계 부서 협의	정책기획관	해당없음 ☑
		의견있음 □ 의견없음 □
라. 직속기관ㆍ3급이상 사업소의 장이 직접 제출하는 자치법규의 경우 감독부서의 장과 사전 협의를 거쳤는지 여부	감독부서	해당없음 ☑
		의견있음 □ 의견없음 □
마. 법령이나 다른 규정에 따른 중앙행정기관의 인가·승인·협의 등	중 앙 행 정 기 관	해당없음 ☑
		완료했음 □
바. 다른 실·국의 소관사무를 포함한 입법안인 경우 해당 실·국과의 협의	관계부서	해당없음 ☑
		의견있음 □ 의견없음 □
사. 군ㆍ구에 재정·조직 등 행정적·재정적 부담이 있는 경우 해당 군ㆍ구와의 협의	군ㆍ구	해당없음 ☑
		의견있음 □ 의견없음 □
아. 시민사회와의 협치 및 갈등예방을 위한 의견수렴 등 관계기관 협의	관계기관	해당없음 ☑
		의견있음 □ 의견없음 □
자. 그 밖에 관계부서 협의사항이 있는 경우 해당 관계부서 협의	관계부서	해당없음 □
		의견있음 □ 의견없음 ☑

3. 관계부서 심사·평가 사항

구 분	관계 부서	협의결과	비고
가. 「행정규제기본법」에 따른 규제심사	시정혁신담당관	의견있음 □ 의견없음 ☑
나. 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 시행령」에 따른 부패영향평가	감사관	의견있음 □ 의견없음 ☑
다. 「성별영향평가법」에 따른 성별영향평가	여성정책과	의견있음 □ 의견없음 ☑
라. 「인천광역시 물가대책위원회 설치 및 운영 조례」에 따른 물가대책위원회 심의	경제정책과	의견있음 □ 의견없음 ☑

비용추계서 미첨부 사유서

1. 비용 발생 요인

○ 해당사항 없음

2. 미첨부 근거 규정

○「인천광역시 의안의 비용추계에 관한 조례」 제3조제1항제1호

- 예상되는 비용이 연평균 1억원 미만이거나 한시적인 경비로서 총 3억원 미만인 경우

3. 미첨부 사유

○ 본 조례의 개정안은 지하도상가 임·전차인 보호 대책 마련을 위한 법적 근거를 마련하기 위한 것으로, 실질적인 비용부담이 발생하지 않으므로 비용추계서를 첨부하지 않음.

4. 작성자: 경제산업본부 소상공인정책과장  장 은 미